Spółdzielnie mieszkaniowe – co dalej? – Nr 14 (204)
Artykuł autorstwa Ewy Bończak-Kucharczyk* został opublikowany 18/4/2013 r. Pomimo upływu blisko 3 lat wiele problemów poruszonych przez autorkę są niestety nadal aktualne a tekst jest godny polecenia.
Wtedy chodziło głównie o to, by to. co się dzieje w spółdzielniach, w większym stopniu zależało od woli ich członków. Celem było też ograniczenie ewentualnych samowoli administracji spółdzielczych oraz wdrożenie mechanizmów docelowej zamiany praw własnościowych we własność. Jednak nie myślano wówczas o jak najszybszym zastąpieniu spółdzielni wspólnotami mieszkaniowymi. Te mają bowiem zupełnie inne cele. Głównym jest sprawne zarządzanie współwłasnością wielu osób. Wprawdzie ustawa wprowadzając własność lokali w spółdzielniach mieszkaniowych, od samego początku dopuszczała aktywizację wspólnoty w budynku spółdzielczym następującą z woli właścicieli lokali, ale rzadko korzystano z tej możliwości. Był to raczej rodzaj straszaka wymuszającego na władzach spółdzielni lepsze działanie.
Spółdzielnie te miały w dalszym ciągu zaspokajać potrzeby mieszkaniowe swoich członków. Tyle tylko że w poprzedniej dekadzie istniał system wspierania spółdzielni w budowaniu mieszkań lokatorskich za pomocą preferencyjnych kredytów z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. W 2009 r. ten fundusz został zlikwidowany. Spółdzielnie budują więc mieszkania za pieniądze ich przyszłych właścicieli i coraz bardziej upodabniają się do deweloperów.
W dodatku za częstymi zmianami ustawy nie nadążała świadomość mieszkańców spółdzielni. Przeciętny spółdzielca nie bardzo się orientuje, co mówią aktualnie obowiązujące przepisy i jakie są ich skutki. Ba, część osób nie zdaje sobie sprawy, że spółdzielnie mieszkaniowe stanowią własność prywatną, a własność społeczna jako odrębna kategoria już dość dawno przestała istnieć. W tej sytuacji nie można traktować spółdzielni mieszkaniowych w sposób znacząco różniący się od tego, jak traktuje się inne podmioty prywatne.
A jednak w pracach ustawodawczych można obserwować tendencję do nadmiernej ingerencji w tę prywatną własność. Np. w przekonaniu wielu osób korzyści z pomocy finansowej udzielonej kiedyś przez państwo na budowę mieszkań spółdzielczych powinny przypaść nie spółdzielniom jako osobom prawnym (często utożsamianym z tzw. aparatem spółdzielczym), lecz bezpośrednio osobom zajmującym te lokale. I politycy doprowadzili do tego, że osoby te mogą przejmować lokale na własność, jednak rozwiązania prawne umożliwiające nabywanie lokali za symboliczną kwotę uznane zostały za niezgodne z konstytucją, co nie przeszkadzało posłom wprowadzać kolejnych takich samych lub podobnych. Radykalne zmiany przepisów oraz uwłaszczenie kosztem spółdzielni napotykają na opór zarządów części spółdzielni, a także związków i organizacji spółdzielczych. Odbierają one te zmiany jako zamach na niezależność spółdzielni bądź jako dążenie do wcześniejszej lub późniejszej likwidacji spółdzielczości mieszkaniowej.
W Sejmie trwa więc nieustający lobbing środowisk reprezentujących oba skonfliktowane poglądy. Kością niezgody jest m.in. kwestia przekształcenia spółdzielczych praw do lokali (własnościowych i lokatorskich) w prawo odrębnej własności oraz to, czy i jak długo mają istnieć własnościowe prawa. Tak więc kolejne zmiany ustawy to likwidują, to przywracają możliwość ustanawiania nowych spółdzielczych praw własnościowych. Problem w tym, że zmiany własnościowe (ale też nie tylko takie) politycy próbują często wymóc w sposób niezgodny z konstytucją (o czym świadczą liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego). Forsuje się też nieosadzone w polskim systemie prawnym rozwiązania bez skorelowania ich z innymi ustawami. Zarówno ustawa z 2000 r., jak i większość jej nowelizacji to skutek poselskich projektów ustaw, podczas procedowania których posłowie bardziej dążyli do postawienia na swoim niż do prawidłowych rozwiązań legislacyjnych. Co gorsza, każda kolejna nowelizacja pogłębiała chaos prawny oraz powiększała liczbę przepisów sprzecznych ze sobą i podejrzewanych o niezgodność z konstytucją.
Nie udało się też spowodować, by w powszechnym odczuciu spółdzielnie służyły swoim członkom. Członkowie często nadal skarżą się na wyalienowanie organów spółdzielni i ich władcze postawy, często czują się oszukiwani przez swoje spółdzielnie i są bierni, bo nie wierzą, że sami mogliby coś zmienić.
Obecnie większość specjalistów uważa, że nie ma sensu poprawiać starej ustawy, że potrzeba jest nowa. Pytanie tylko: jaka ma ona być? W Sejmie pracuje się obecnie nad trzema projektami ustaw, tradycyjnie wszystkie są poselskie. Najbardziej radykalny, i uważany za mający największe szanse uchwalenia, to projekt nowej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wniesiony przez grupę posłów Platformy Obywatelskiej (PO). Nową ustawę o działalności spółdzielni mieszkaniowych proponują także posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej (SLD). Z kolei posłowie Prawa i Sprawiedliwości (PiS) proponują nowelizację obowiązującej ustawy.
Wszystkie te projekty przeszły pierwsze czytanie i mają być przedmiotem prac tej samej komisji nadzwyczajnej. Ma ona twardy orzech do zgryzienia, bo projekty są tak różne, że nie da się z nich stworzyć spójnej całości.
Zakres proponowanych zmian jest zbyt duży, by je tu omówić w całości. Odniosę się więc tylko do niektórych propozycji.
Projekt posłów PO generalnie koncentruje się na jak najszybszym przejściu własności mieszkań ze spółdzielni na posiadaczy lokatorskich i własnościowych praw do lokali. Stąd pomysł, by przeniesienie własności nie wymagało zawarcia aktu notarialnego. Wystarczyłyby obowiązująca uchwała określająca przedmiot odrębnej własności lokali w danej nieruchomości oraz zaświadczenie wystawione przez spółdzielnię, że spełnione zostały wymogi finansowe. A jeśli do wejścia w życie nowej ustawy nie byłoby obowiązującej uchwały zarządu określającej przedmiot odrębnej własności lokali w danej nieruchomości, to uchwałę taką miałaby podjąć rada nadzorcza w ciągu trzech miesięcy od dnia jej wejścia w życie (co nie zawsze da się wykonać). Po tym terminie członek miałby prawo wystąpić do sądu o wydanie orzeczenia zastępującego taką uchwałę.
Aby umożliwić spółdzielniom zbywanie mieszkań w budynkach wzniesionych przez nie na cudzym gruncie, sięga się po raz kolejny do rozwiązań zapewne niezgodnych z konstytucją – tym razem w postaci nabycia przez spółdzielnie gruntów (i publicznych, i prywatnych) po upływie dwóch lat od wejścia w życie ustawy „przez przemilczenie”, które ma być stwierdzane przez sąd.
Ponadto posłowie PO proponują zasadniczą zmianę zakresu stosowania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie miałaby już ona zastosowania do nieruchomości, w których spółdzielnia przeniosła własność choćby jednego lokalu. Tam obowiązywały przepisy ustawy o własności lokali. Spółdzielnia stałaby się jednym z właścicieli lokali we wspólnocie mieszkaniowej i byłaby traktowana jak każdy inny właściciel. Przepisy o spółdzielniach mieszkaniowych określałyby tylko relacje między spółdzielnią i członkami korzystającymi z lokali o statusie spółdzielczym.
W takiej wspólnocie mieszkaniowej właściciele mieszkań muszą zadecydować o wyborze formy zarządu nieruchomością wspólną, a także aktywnie uczestniczyć w zarządzaniu nią. Opłaty na pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej wpływają już nie na konto spółdzielni, ale wspólnoty mieszkaniowej. Każdy płaci proporcjonalnie do swoich udziałów we własności tej nieruchomości.
Jeśli zarządzanie pozostanie w rękach spółdzielni, co nie jest całkiem wykluczone, to zamieni się ona w zwykłego zarządcę. Do jej obowiązków będzie należało m.in. zwoływanie zebrania właścicieli lokali i przygotowywanie projektów ich uchwał. Spółdzielnia musiałaby uzyskiwać zgodę właścicieli na podjęcie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz składać roczne sprawozdania ze swojej działalności i uzyskiwać absolutorium.
Oczywiście wspólnota z woli większości właścicieli lokali mogłaby pozbawić spółdzielnię możliwości zarządzania budynkiem i powierzyć go np. prywatnemu zarządcy lub wybrać zarząd składający się z osób fizycznych.
Najciekawszym pomysłem PO wydaje się związanie członkostwa w spółdzielni z prawem do lokalu, przy czym nie chodzi tu o uzależnienie prawa do lokalu od członkostwa, lecz odwrotnie, o automatyczne nabywanie i utratę członkostwa wraz z nabywaniem i pozbywaniem się prawa do lokalu. Ma to być remedium na zróżnicowanie sytuacji prawnej osób mających takie sama prawa do lokali w zależności od tego, czy są, czy nie są członkami spółdzielni. Ale też na sytuację, gdy spółdzielnie mieszkaniowe w coraz większym stopniu zaspokajają potrzeby mieszkaniowe nieczłonków (bo właściciele lokali i posiadacze praw własnościowych nie muszą być członkami), oraz zapewne na bierność członków (widoczną zwłaszcza w dużych spółdzielniach).
Nie udało się jednak pogodzić w projekcie idei spółdzielczości mieszkaniowej jako dobrowolnego i samorządnego zrzeszania się osób w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych z pomysłem, by osoby, których potrzeby mieszkaniowe spółdzielnia zaspokaja, były jej członkami. Pozostawiono zasady dobrowolnego zrzeszania się tylko na okoliczność tworzenia spółdzielni, ale później już nie, i nie bacząc na dotychczasowe prawa członków do jej majątku, sięgnięto po możliwość przymusowej utraty członkostwa jako skutku pozbycia się prawa do lokalu. Nie wprowadzono odpowiednich rozwiązań organizacyjnych, które umożliwiłyby sprawne funkcjonowanie spółdzielni, np. odbywanie walnych zgromadzeń, w sytuacji gwałtownego wzrostu liczby członków.
Ważnym pomysłem projektu jest odejście od wnoszenia udziałów członkowskich i uiszczania wpisowego. Wniesione wcześniej udziały miałyby zostać przez spółdzielnię zwrócone członkom, co oznaczałoby faktyczną likwidację funduszy udziałowych spółdzielni mieszkaniowych. Tylko że udziały członkowskie określają zakres odpowiedzialności finansowej członków w pokrywaniu strat spółdzielni, a fundusz udziałowy stanowi majątek spółdzielni, który według projektu byłby jej przymusowo odebrany. Osłabia to pozycję spółdzielni mieszkaniowych względem innych podmiotów gospodarczych oraz różnicuje sytuację spółdzielni mieszkaniowych względem innego rodzaju spółdzielni. Brak obowiązku wpłacania wpisowego spowoduje niemożność pokrycia nawet kosztów organizacyjnych przez nowo tworzone spółdzielnie mieszkaniowe.
Inne godne odnotowania zmiany to np. zmiany opłat wnoszonych do spółdzielni przez osoby korzystające z lokali, likwidacja obowiązku wpłacania na fundusz remontowy, umożliwienie nabywania prawa lokatorskiego przez wiele osób i pozbawianie tego prawa tylko na drodze sądowej.
Mimo radykalności rozwiązań projekt PO nie kreuje nowej formuły funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych. Przyspiesza rozpoczęty wcześniej proces ograniczania spółdzielczości mieszkaniowej i wprowadza nowe rozwiązania mogące prowadzić do likwidacji spółdzielni. Powodujące, że staną się one w zasadzie zbędne. Rozpoczynanie własnych inwestycji i podejmowanie działalności gospodarczej przez nowe spółdzielnie raczej nie będzie możliwe, bo ustawa pozbawi je funduszu udziałowego. A tworzenie spółdzielni budujących mieszkania finansowane ze środków ich przyszłych właścicieli może być zbędne, o ile nie będą budowały taniej niż deweloperzy (co może nie być możliwe). Z chwilą przeniesienia własności wszystkich lokali na członków spółdzielnie nie będą też miały żadnego własnego majątku. Mogłyby jedynie zarządzać nieruchomością wspólnoty (będąc zwykłym zarządcą) albo zarządzać innymi nieruchomościami na zlecenie ich właścicieli.
Zbywanie mieszkań przez stare spółdzielnie może doprowadzić do tego, że ich własnością pozostaną głównie mieszkania zajmowane przez osoby uboższe (które z braku środków finansowych lub z innych powodów nie nabędą ich własności). Spowoduje to starzenie się zasobów spółdzielczych i wzrost kosztów eksploatacji, a ich stan pogorszy się dodatkowo na skutek braku środków funduszy remontowych. Członkowie spółdzielni będą musieli wnosić coraz większe opłaty, więc wzrośnie zadłużenie członków o niższych dochodach.
Za to przejście pod rządy ustawy o własności lokali może być dla członków korzystne finansowo, gdyż już obecnie roczne koszty utrzymania zasobów mieszkaniowych w nieruchomościach wspólnot mieszkaniowych są relatywnie mniejsze.
Procesy te i projektowane zmiany przepisów osłabią pozycję istniejących spółdzielni mieszkaniowych na rynku w porównaniu z innymi podmiotami gospodarczymi (i w porównaniu ze stanem obecnym). Zmniejszą możliwości zaspokajania przez spółdzielnie potrzeb mieszkaniowych członków (zwłaszcza uboższych) i zapewne spowodują kolejne konflikty związane z niejasnymi lub po prostu złymi przepisami.
Także SLD nie proponuje nowego modelu spółdzielczości mieszkaniowej, co oznacza, że twórcy projektu akceptują dalszy rozwój procesu ograniczania spółdzielczości mieszkaniowej, ale próbują go spowolnić za pomocą nowych rozwiązań prawnych. Próbują też porządkować, poprawiać i uzupełniać przepisy oraz usuwać rozwiązania niezgodne z konstytucją.
SLD ponawia próbę przywrócenia możliwości ustanawiania spółdzielczych praw własnościowych. Ale tym razem próbuje uzasadnić różnicę między własnościowym prawem a własnością innymi obciążeniami finansowymi. Koszty ponoszone przy nabyciu własnościowego prawa do lokalu mają nie obejmować gruntu. Ten ma być składnikiem kosztów uzyskania własności.
Projekt zezwala, by o finansowych warunkach uzyskiwania praw do konkretnych lokali w większym stopniu decydowały postanowienia statutu spółdzielni. Statut lub uchwały odpowiednich organów spółdzielni mają też rozstrzygać rozliczanie kosztów (a tym samym opłat) pomiędzy poszczególne lokale.
Ponadto SLD chce znów umożliwić organizowanie zebrań przedstawicieli członków w sytuacji, gdy ich liczba przekroczy określoną w statucie.
Z kolei PiS chce zmodyfikować obowiązującą ustawę, ale używa przy tym niezdefiniowanych terminów, np. nie bardzo wiadomo, co to jest „mienie wspólne” czy „mienie ogólne spółdzielni”.
Posłowie PiS zaproponowali ograniczenie wysokości wpisowego, wydzielenie z kosztów eksploatacyjnych wynagrodzeń zarządu spółdzielni i pracowników jej administracji, a także dziwaczne zebrania tzw. użytkowników lokali w danej nieruchomości, które mają decydować np. o zwiększeniu funduszu remontowego lub o wpłatach na tzw. mienie wspólne i mienie ogólne spółdzielni.
Sporo uwagi poświęcono przepisom dotyczącym organów spółdzielni, ich obowiązków lub zasad funkcjonowania albo uprawnień członków względem tych organów. A także przepisom regulującym organizację walnych zgromadzeń podzielonych na części.
W projekcie pojawiła się też możliwość przeniesienia własności lokalu bez zawierania umowy w formie aktu notarialnego, czyli na zasadach podobnych jak w projekcie posłów PO.
Równocześnie PiS nie chce likwidacji możliwości zastosowania tradycyjnego sposobu przenoszenia własności. Generalnie projekt ten nie zmienia obecnego modelu funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych.
Jak widać, nikt – ani posłowie, ani rząd – nie stawia wprost pytań o cel i sens istnienia spółdzielni mieszkaniowych. Chociaż twórcy projektu PO o tym nie mówią, przyświeca im zapewne przekonanie, że obecnie spółdzielnie mieszkaniowe są w zasadzie niepotrzebne lub niezdolne do właściwego pełnienia przypisanych im funkcji. Tylko że nie wiadomo, jakie argumenty stoją za taką oceną, nie wiadomo, czy i co ewentualnie dałoby się zrobić, by pomóc spółdzielniom w realizacji ustawowych celów. I nie wiadomo, jakie dałoby się wtedy osiągnąć skutki.
Tymczasem, decyzje ważne dla dalszych losów spółdzielczości mieszkaniowej w Polsce nie powinny być podejmowane po cichu lub w sposób dorozumiany. Twórcy zmian ustawowych powinni więc wprost przesądzić, jaką rolę odgrywać mają spółdzielnie mieszkaniowe, czy i do czego są potrzebne, co i jak należy zmienić, by pełniły swoją funkcję dobrze. Na tym polu teoretycznie istnieje wiele możliwości, z których żadna nie została poddana analizie. Gdyby zaś z analiz wynikało, że w obecnych realiach spółdzielnie nie są w stanie realizować pożądanych celów, to także należałoby to wprost powiedzieć, podając przy tym, dlaczego tak jest. Wypadałoby też wtedy zadbać o to, by mieszkańcy spółdzielni nie odczuli negatywnych skutków ich likwidacji.
* Ewa Bończak-Kucharczyk jest specjalistką w zakresie mieszkalnictwa, byłą wiceprezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w rządzie Jerzego Buzka, autorką licznych publikacji naukowych, m.in. komentarzy do przepisów dotyczących spółdzielni mieszkaniowych, własności lokali i wspólnot mieszkaniowych.
(13)Nie lubię tego!
(1)
Najnowsze komentarze